依法治国重在依法治党

本周一，中共十八届四中全会召开。是次全会肩负着讨论依法治国的使命，因而引起海内外关注。三天后，中共将拿出一份依法治国决议出来，昭告世人其依法治国的决心。

　对于依法治国之意义，可用一句话来说明。中共若要像它宣称的那样长期执政永续执政，就必须使自己的行为建立在法治基础上，合乎法治之要求和规范。此前，中共一再指出，依法治国的目标是要建立一个法治国家、法治政府和法治社会，故党要依法执政、政府要依法行政，社会要依法运行，自然，大众也要依法争权和维权。

　由此来看，依法治国的内容很全面和系统，但从中国实际情况而言，实施起来不可能面面俱到，有一个轻重缓急。当下最重要的是依法治党，这既是依法治国的前提，也是关键所在。中共自己一再强调，中国要建立的政治体制，是党的领导，人民当家作主和依法治国的有机统一，那么，党如何通过法律来领导，人民如何通过法律来当家作主，这就是依法治国要研究的内容。所以，党的领导和人民当家作主，最后都要落实到法律上，用法治来体现和保障党的领导与人民当家作主。

　作为中国唯一的执政党，党的领导是由法律所规定的，这在宪法中已经载明，宪法序言通过对中共在革命、建设和改革中所起领导地位和作用的叙述，使党的领导获得了一种历史合法性和法律的保障性。但是，党既然通过法律来领导，就不能不遵循法律的内在逻辑要求，党的权力不能不受到法律的应有约束，否则，依法治国就不可能推行下去，推行下去也会变形，就会成为空谈。

　有鉴于此，依法治党包括以下几个要点：首先，法律要明确，党必须在法律框架下活动，党的各级组织包括最高领导人，不能有任何超越法律的特权。之所以在法律上要作出这样明确规定，而非仅仅是作为党的政策宣示，是因为在现实中，党权大于法权，党的领导人尤其地方领导人成为超越法律的特权者是一个普遍现象。指望他们自觉带头遵守法律，是靠不住的。

　其次，党的政策不能代替法律，也不能高于法律，党必须依法执政。从实际发生的效应看，党的政策常高于国家法律，领导人的批示又高于党的政策，这不是依法治国的表现。中共作为执政党，要想将自己的意志和党内政策在全社会实施，指导政府行动，就必须通过人大使之变成法律，没有这种形式的转换，它就不具有类似法律的效应，就不能作为实际执法的依据。而之所以要有这个转换，是因为任何法律都是有适用边界的，法律的边界也就是权力的边界。这实际上就起到了规范和限制党权的作用。如果没有这个转换，将党内政策直接用于指导和规范社会，党权就将无所不在，很多人尤其是党的一些领导人就会借党的名义或者凭籍直接掌握的党权，为所欲为。

　第三，还需在法律上明确规定社会与大众有批评和监督党和党的各级组织及其领导人的权利。党现在有自己的监督机构，但这远不够，需要把这个监督权力扩展到全社会，赋予社会特别是舆论监督党和党的各级组织及其领导人是否遵守法律，有否僭越法律的行为。理论而言，中共也不否定社会的这种监督权，然而当媒体和大众行使这种监督权时，又会遭到一些地方政权的打压。因此，需要把监督权落实下来，写进法律，以法来支撑大众监督中共的信心。

　第四，对现行法律体系进行一番清理，今后立法须遵循公开透明原则，加强公民对立法的参与。由于立法过程的封闭性，特别是在法律起草阶段由相关部门来主导，因此，中国的很多法律尤其是专门法，都充斥着部门利益，实为部门法，这导致法律本身就存在价值导向的不公。要克服这种现象，就必须加强公民对立法的参与，立法过程要公开透明，第一步，是对现有法律进行清理，对那些明显为方便部门管理的法律，做出修改。

　第五，加快制定约束和规范公权力的法律。包括党权在内，中国对公权力的立法还很薄弱，至今对党和政府的各级组织、党务和政务公开、反腐败方面的立法尚是空白。党和政府之间，政府各部门之间，以及中央与地方之间，它们的关系需要通过法律来确定，以明确各自的权力边界。现代政党和政府也都是透明的，其党务和政务应向党员和公众公开。另外，反腐的进一步推进，需要制度治本，例如出台官员财产申报和公示制，这些都要立法，做出明确的法律规定。

　第六，建立一个受法律约束的公共财政和预算体制。中共虽然不直接管钱，然而作为执政党，它的党务和国务行为都是由财政支撑的，所以对党权的限制，也包括限制其对财权的使用。财政改革实际可以作为政治改革和建立宪政体制的一个突破口，因为现代财政本身就是分权的产物，具有宪制的意义。

　最后，党也不能干预司法审判，必须给予司法有限独立。司法的完全独立是限制党权和政府权力的利器，它能有力地在它们之间形成一种制衡，并让民众有一个权力申诉和救济渠道。但在当下中国，司法完全独立不具现实性，然而可部分独立，尽量减少各级党政机构对司法的干预。

　需要强调的是，依法治党，限制党权，党在法律下活动，必须强化宪法在国家政治中的作用，使宪法真正成为国家的根本大法和其他法律的基础。目前中国的宪法只是写在纸上的，要搞法治，就必须激活宪法的功能，使宪法得到切实落实。一方面，宪法规定的公民政治权利需要具体化、法律化；另一方面，也要使得宪法可诉，这就需要设立宪法法院之类机构，来监督宪法和法律的实施。一些宪法学者曾建议，考虑中国国情，在全国人大和省级人大设立宪法委员会，以审查法律法规、规范性文件、规章等是否合宪；在最高人民法院和高级人民法院设立宪法审判庭，一旦有公民的宪法权利受到侵害，可以起诉；国家机关权力界限出现争议，或者国家机关滥用职权，也可以通过宪法审判庭予以裁决。除此外，还应在制度层面，发挥宪法解释制度的作用，全国人大常委会需要加强宪法的解释工作，因为宪法只有在解释中才能够与社会现实保持一致；并创建宪法诉讼制度和违宪责任制度。这个建议应可行。

　英国法学家戴雪对法治下过一个经典定义：“第一，法律具有超越也包括政府的广泛裁量权在内的任何专制权力的至高无上的权威；第二，任何公民都必须服从在一般法院里实施的国家一般法律；第三，权力不是建立在抽象的宪法性文件上，而是建立在法院的实际判决上。”若中共四中全会在上述几方面有所推进，哪怕开始步子迈得不是很大，但只要表示出了向此行进的诚意和迹象，就值得肯定，对中国的依法治党和依法治国就可保持一个乐观预期。